在非法占用农用地罪创立之前，国家主要是通过行政手段打击非法占用农用地的行为，但是随着行政违背法律规定的行为的不断增多，违法后果的不断加剧。

　　行政手段已经不足以遏制大量破坏农用地的发生，在行政手段不足以完全保护农用地后

　　当时的刑法条文仅只是将耕地作为犯罪对象予以保护。跟着社会的持续不断的发展，对于土地的需求慢慢的变大，林地、草原受到的威胁也日渐严重。

　　破坏林地、草原等农用地的行为不断涌现，刑法仅对耕地进行保护已经不能适应社会的发展形势。

　　不能够有效遏制其他农用地被大量非法侵占的情况，需要将其他农用地也同时纳入刑法保护。

　　因此，2001年8月31日经第九届全国人大常委会审议并通过的《中华人民共和国刑法修正案（二）》。

　　将原有保护对象延伸为耕地、林地等农用地，同时其罪名也修改成非法占用农用地罪。为保障法律的准确实施，指导规范案件的办理。

　　2000年《最高人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》

　　“造成耕地大量毁坏”的认定标准。2001年全国人大常委会出台《全国人民代表大会常务委员会关于中华人民共和国刑法第二百二十八条、第三百四十二条、第四百一十条的解释》对“违反土地管理法规”的含义进行了解释。

　　2005年最高法颁布《最高人民法院关于审理破坏林地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》

　　（以下简称“审理林地案件司法解释”）规定了非法占用林地“数量较大，造成林地大量毁坏”的情形。

　　2008年最高检、公安部共同印发《最高人民检察院、公安部关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定（一）》（以下简称“立案标准（一）”）。

　　2012年最高法颁布《最高人民法院关于审理破坏草原资源刑事案件应用法律若干问题的解释》（以下简称“审理草原案件司法解释”）明确了非法占用草原以非法占用农用地定罪处罚，并规定了非法占用草原“数量较大”、“造成耕地大量毁坏”的标准。

　　虽然相关规定的陆续出台对案件规范性办理起到了一定的非消极作用，但是跟着社会不断的发展，犯罪表现的形式越来越复杂。

　　原有的各种立法、司法解释已经不能完全满足案件办理的需要，已经不能有效解决司法实务中不断出现的明显问题，目前非法占用农用地司法认定仍存在诸多争议。

　　据统计，从2017年7月到2020年9月，检察系统对20535人实施非法占用农用地的犯罪行为进行审核检查起诉，案件合计16170件。

　　主要体现在以下方面：第一，从行为主体看，由于非法占用农用地涉及的都是耕地、林地、草地等，农民相对具有地缘优势，一部分人由于受到经济获利的诱惑。

　　而村民委员会作为农村基层自治组织，出于扩大农村集体经济的冲动或为了获取大量利益。

　　往往或明或暗支持这种非法行为，甚至有些村民委员会直接组织实施非法占用农用地。

　　第二，从办理的案件情况去看，改变农用地土地用途的形式多样，有些将林地转为其他农用地，如开挖林地种植玉米等农作物、烤烟等经济作物。

　　往往存在所涉及的土地性质认定困难、损害后果难以确认以及法律适用模糊等难题。

　　非法占用农用地类型多种，有耕地、林地、草原，当同时涉及不一样的农用地时，能否合并计算不一样的农用地面积存在适用空白。

　　办案中往往占用事实明确，但原有土地的受损情况涉及专业性问题，法律工作者难以独立做出判断，要专业人士介入帮助。

　　在法律适用方面，对“非法占用”、“改变土地用途的程度”、“数量较大”与“大量毁坏”之间的关系认定存在较多争议，影响案件性质的认定。

　　第四，从实践来看，违法成本过低、收益较高、惩处力度比较小，执法和司法办案社会效果不佳。

　　许多案件仅只由行政主任部门进行行政处罚，少量进行刑事处罚的案件轻刑化、缓刑化比例比较高，不能有效震慑犯罪。

　　作为非法占用农用地罪的犯罪对象，何种类型的土地能够被认定为刑法所保护的农用地对案件的定罪量刑起着至关重要的作用，但是相关的规定对其描述比较模糊。

　　在司法认定中存在比较大争议。农用地从其字面意思理解是指用于农业生产的土地，

　　其法律适用存在以下两方面的分歧：农用地的范围，刑事立法对农用地范围未进行穷尽式列举。

　　仅表述为“耕地、林地等农用地”，模糊的农用地范围使定罪处罚具有很大的不确定性，只有确定性的规范才能有利于为社会大众提供正确的指引，同时规范案件的定性。

　　农用地的范围主要源于三个地方，第一是在刑法第三百四十二条中直接表述的“耕地、林地等农用地”。

　　第二是土地管理法将农用地定义为直接用于农业生产的土地，并列举为耕地、草地、林地、养殖水面、农田水利用地等。

　　第三是《土地利用现状分类》（GB/T21010—2017）根据土地主要用途将农用地进行划分为耕地、园地、林地、草地等。

　　由于耕地、林地作为农用地直接规定在刑法条文中，“审理草原案件司法解释”将非法占用草原的行为确定以非法占用农用地罪定罪处罚。

　　但对三者之外的其他直接用于农业生产的土地是否属于农用地范围任旧存在不同的观点。

　　2013年1月15日，被告人张晓槟向汕头市潮阳区关埠镇福仓社区居民委员会承包该居委会大岭山下片区土地，这中间还包括耕地、鱼池16亩。

　　2014年，被告人张晓槟、陈汉文等人在未经有权机关批准的情况下，擅自将被告人张晓槟承包的鱼池池底硬底化及鱼池周边搭建临设、埕地，开设君山儿童游泳培训基地，后雇佣被告人陈锐在游泳基地负责日常的运营管理。

　　2020年1月8日，经汕头市自然资源局潮阳分局鉴定，该地已形成游泳池、埕地及搭建临设面积共10.906亩。

　　辩护人意见：涉案土地原先属于耕地还是鱼池，关键事实不清，被告人不构成非法占用农用地罪。

　　法院认为：养殖水面（即涉案鱼池）和耕地均属于非法占用农用地罪的犯罪对象，

　　至于涉案土地是养殖水面或耕地并不影响三被告人构成非法占用农用地罪的犯罪构成。

　　最终广东省汕头市潮阳区人民法院判决被告人被告人张晓槟犯非法占用农用地罪，判处有期徒刑十个月，缓刑一年六个月，并处罚金二万元。

　　被告人陈汉文犯非法占用农用地罪，判处有期徒刑八个月，缓刑一年，并处罚金一万五千元。

　　被告人陈锐犯非法占用农用地罪，判处有期徒刑八个月，缓刑一年，并处罚金一万五千元。

　　不需要对土地性质是耕地还是养殖水面进行区分，因此对于养殖水面是否适宜认定为非法占用农用地罪的行为对象在本案中具有决定作用。

　　对于耕地、林地、草地之外的其他农用地能否认定为本罪的犯罪对象出现了两种不同的观点：

　　与耕地、林地、草地一样都应当属于农用地的范围，都应纳入刑法保护；观点二认为农用地的范围不能无限扩大，应狭义理解仅包括耕地、林地、草原。

　　不同用途的农用土地在稀缺程度、对社会持续健康发展的重要性、其自身的价值、要不要刑法规制都有一定的差异，其中耕地、林地、草原与人们生产生活更加息息相关。

　　其重要性和价值应优于其他农用土地，体现在国家层面对耕地、林地、草原的保护力度上应当大于其他农用土地。

　　为保护农用地资源的合理利用和开发使用，将耕地、林地、草原纳入刑法的保护非常有必要，但是对于非法占用其他的农用土地。

　　现阶段尚无需刑法手段的介入，行政手段已经足以惩罚非法占用其他农用地的行为人，宽严相济才可以做到一个好的社会治理效果。

　　另一方面非法占用农用地罪是数额犯，行为人所侵害的犯罪对象即农用地数量要达到一定面积才能构成犯罪，

　　对于实务中容易把握，但对非法占用其他农用土地入罪数量现阶段则无相应规定，并且按照自身属性而言，对其他农用土地保护的重要性要低于耕地、林地、草原。

　　也就不能“举轻以明重”参照耕地、林地、草原的入罪数量标准将非法占用其他农用土地纳入犯罪处理，因此对于农用地的范围必须予以限制，不能随意扩大。

　　在司法实践中部分案件的土地性质存在认定困难，以何种标准来确定涉案地块是否属于农用地存在分歧。

　　自然属性是指其自身所拥有的自然状态，农用地的自然属性是指其原有的自然现状表现出的土地用途，如《土地利用现状分类》就是根据土地的自然属性对农用地进行定义。

　　农用地的社会属性是指国家直接指定具体的土地为某类用途的农用地，如土地利用总体设计就是国家赋予土地用途的社会属性。

　　我国实行土地用途管制制度，各级政府组织编制土地利用总体设计，在规划期限内对每一块土地的用途直接确定并予以公告。

　　大多数时候农用地的自然属性和社会属性是一致的，但是当农用地的自然属性与社会属性不一致时，采信何种依据认定土地用途就至关重要。

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