土地一二级联动，是我国土地市场长期存在的一种现象，随着我们国家土地供应制度的日趋严格和规范，真正意义上的土地一二级联动已经应用得慢慢的变少了。近些年来市场中所谓的“一二级联动，绝大部分是以设置土地招拍挂条件（即“勾地”）的方式得以实现的。但是，这样的形式实际上并非是真正的一二级联动，理论上仍然有土地旁落的可能性。尤其当面对融资时，这样的形式无法让金融机构从合规角度认可融资主体最终必然会获得土地使用权。同时，这种条件的设置必然带有了很强的倾向性，其行为本身就是违背招拍挂的基本理念。

　　但是，聚焦到城市更新领域，很多项目中，实施主体将面对一定量的房屋土地的拆迁（无论是老旧厂区、老旧街区、老旧小区还是城中村），如果后期实施主体无法从法律程序上顺理成章的获得土地使用权，那么，很多城市更新将失去逻辑。因此，土地一二级联动问题，在很多城市更新项目中，是一个亟需解决的问题。

　　从目前来看，国家层面上并没有对城市更新项目的具体实施举措进行规定。从各地方政府层面来看，大部分地方政府对土地一二级联动的政策讳莫如深，但也有一些地方政府给予了支持。我们大家都认为，各地政府严格按照土地供应制度的初衷无可厚非，但是，政策法规制定的核心是为促进国家大政方针得以实施和经济社会的正向发展，因此，对于特殊的新类型项目仍应当采用因地制宜、与时俱进的态度面对。因此，我们大家都认为若干地方政府所制定的土地一二级联动制度，实乃明智之举。在此，我们对几个典型的地方政府规定做多元化的分析，以供各地借鉴。

　　同时说明两点：一是为了突出土地一二级联动，咱们进行了简化表述，并省略了其他程序（例如经过原产权人多少比例同意等）；二是这些规定中大部分也并没有明确表述为“一二级联动”字样，但从其内容中可完全得出此结论。

　　对应文件为《广州市人民政府办公厅关于印发广州市深入推动城市更新工作实施细则的通知》（穗府办规〔2019〕5号），相关联的内容如下：

　　（1）对采用自主改造、与相关的单位合作改造的旧村，改造主体对原产权人实施收购补偿后，村集体经济组织按规定将改造范围内的集体建设用地全部申请转为国有建设用地。

　　从图1我们大家可以看到，对于旧村改造（该土地原来为集体土地），改造主体在收购房屋土地后，实际上土地性质仍然属于集体建设用地。若按照常规土地储备制度，应首先征收为国有后，再行出让。而上述规定，显然创新的突破了土地储备制度，直接将集体建设用地申请转为国有建设用地。同时，如果与有关单位合作改造，本规定还明确了需要村集体经济组织通过公开形式选择市场主体，则客观上也是实现了与土地招拍挂同样的公开竞争效果。

　　（2）旧城连片改造项目，由政府作为征收主体，将拆迁工作及拟改造土地的使用权一并通过招标等方式确定改造主体（土地使用权人），待完成拆迁补偿后，与改造主体签订土地使用权出让合同。

　　从图2能够正常的看到，对于旧城连片改造（该土地原来就是国有土地），前期仍然由政府施行土地征收，但并非是政府土地储备机构支付补偿款，而是通过招标等方式选择改造主体，由改造主体支付，这与常规的土地储备制度存在很明显差异。改造主体拆迁补偿完成后，就可以获得土地使用权。

　　对应文件为《深圳经济特区城市更新条例》（深圳市六届人大常委会公告第228号）。深圳市的拆除重建类和综合整治类的规定相同，因此，我们以拆除重建类的一二级联动方式即可。深圳市规定的内容较为复杂，为了方便理解，我们做简要归纳如下：

　　由图3能够准确的看出，深圳市规定的特点是，一是政府没有履行征收的程序（《条例》中也有例外的征收规定，但是并不属于主要流程）；二是以协议方式获得国有土地使用权，并明确了土地使用权期限重新起算。由此可见，深圳市与广州市的规定，既有相似之处，也有不同之处。

　　对应文件为《成都市人民政府办公厅关于印发成都市城市有机更新实施办法的通知》（成办发〔2020〕43号），相关联的内容为：城市有机更新涉及搬迁补偿的，可采取公开方式确定土地使用权人作为项目开发建设主体，并预先约定土地出让合同生效及解约条件，区政府（管委会）组织实施搬迁补偿后，移交土地使用权人实施开发建设。

　　成都市的规定内容最简单，政府选定的开发主体要承担补偿款的支付责任和后期的开发建设责任，并通过约定土地出让合同生效和解约条件的形式，确认或者解除开发主体对土地开发权的行使。同时，成都市的规定仍然遵循了由政府组织搬迁补偿行为，也就是说，资金由开发主体支付，但是过程由政府组织。

　　应文件为《延安市人民政府办公室关于印发延安市城市更新暂行办法通知》（延政办发〔2021〕13号），此文件明确规定了“经市政府批准的城市更新项目，应当建立一二级联动的土地连片开发机制。”这种明确的规定从全国范围看实属罕见。相关联的内容如下：

　　（1）由实施主体负责申报更新单元计划、编制更新单元规划、开展搬迁谈判、组织项目实施等土地一级整理。

　　（2）建设用地使用权及房屋所有权注销登记完成后，实施主体应当先按照计划要求向政府无偿移交用地，再申请取得土地使用权并签订土地使用权出让合同，项目拆除范围内的原土地使用权自动终止，出让后的土地使用权期限重新起算。

　　延安市的规定与深圳市的规定如出一辙，但是囊括范围更广（除拆迁补偿外，更是包含了土地一级整理等内容）。同时，延安在文件中明白准确地提出了“土地一二级联动”的字样，更是可以让我们关注。

　　对比广州、深圳、成都、延安四个地方政府的规定，可以说规定形式各有不同，但是核心目的都是促进土地一二级联动的形成，即，从法律合规程序中，确定了实施主体前期支付拆迁补偿款后，后期获得土地开发权的必然性，而不是所谓的招拍挂设置条件的偶然性（尽管这个成功率很大）。当然，广州、深圳、成都三地对于开发土地的“通平”等工作，仍应由政府完后，但是对比征地拆迁款来说，这种工程的费用显然是政府可完全承受的。 我们大家都认为，上述四个地方政府的规定值得全国另外的地方政府进行某些特定的程度的借鉴。

　　映衬本文刚开始时的观点，我们在此做以最终归纳总结：第一，城市更新是一种特殊的新型领域，这样的领域并不是简单的和单纯的土地储备和房地产开发，不能用过去的常规制度框架去对待，否则，很多项目可能寸步难行。第二，土地招拍挂的本质是在公开竞争的前提下，选出适合该宗土地开发的权利人。对于城市更新项目，已经在项目前期进行了公开竞争，该竞争中也包含了土地开发的各项内容，因此，本质上并没有私相授受，与法理并无违背。第三，实践中即便是不采用一二级联动，也必然采用设置明显具有倾向性的招拍挂条件形式，本质就是违背招拍挂的根本原则。与其暗箱操作，与法相悖，何不正大光明，心安理得。第四，城市更新的主流是存量土地资产的盘活、低效土地的再利用，而不是“摊大饼”的开发建设，因此，在未来收益可期、政府债务风险可控的情况下，吸引社会主体、运用社会资金参与土地的整体投资，非但并无不妥，反而应大力提倡。

　　最后，我们大家都认为不仅从地方政府层面，从国家相关部门层面，也应对城市更新项目的土地一二级联动制度给予特殊的支持，以确保城市更新项目能够在我国的十四五规划中得以广泛、顺利的开展。

　　（作者简介：林晓东，大成律师事务所律师，国家发改委中国经济经济体制改革研究会理事、中国开发区协会投融资专业委员会顾问、中国投资协会项目投融资委员会专家、中国国际工程咨询协会专家，长期专注于片区开发、政府投融资、PPP等项目。）