我国国家层面的法令法规没有对“土地一级开发”的概念进行界定，单个当地政府规章或相关规则虽有触及，但对土地一级开发概念的了解也各不相同。笔者以为，土地一级开发应该包含土地收拾作业（地上修建撤除、地下妨碍铲除、土地平整等）和市政根底设施建造（包含根底设施建造和对土地“通一平”等）作业，但不应该包含取得土地（收买、回收、征收等）、归入储藏的作业，首要理由如下：

　　《土地储藏办理办法》第十条规则：“下列土地能够归入土地储藏规模：（一）依法回收的国有土地；（二）收买的土地；（三）行使优先购买权取得的土地；（四）已处理农用地转用、土地征收同意手续的土地；（五）其他依法取得的土地。”而该办法第十六条规则：“对归入储藏的土地，经市、县人民政府国土资源办理部门同意，土地储藏组织有权对储藏土地进行前期开发、维护、办理、暂时运用及为储藏土地、施行前期开发进行融资等活动。”从上述法条的规则能够看出，只要在土地归入储藏后，才可进行土地前期开发。因而，土地前期开发活动自身不包含取得土地（回收、收买、征收等）后归入储藏的进程。而该办法所谓的土地前期开发，正是指土地收拾作业和市政根底设施建造，和本文所指的“土地一级开发”归于同一概念。

　　依据以上剖析，笔者对“土地一级开发”作出如下界说：所谓土地一级开发，即土地前期开发，是指依照土地运用总体规划、城市规划、土地储藏方案等相关规划的要求，由土地一级开发主体对必定区域内归入储藏的土地进行地上修建物的撤除、地下妨碍物的铲除、土地平整等土地收拾作业和市政根底设施建造（如“七通一平”等），使该区域内的土地到达供给条件的行为。

　　在国家层面，2007年11月19日我国人民银行、财务部和国土资源部联合发布了部门规章《土地储藏办理办法》。该办法是我国现在调整土地储藏活动的最高层级的标准性文件，因其间触及对土地前期开发（即本文的土地一级开发）的相关规则 ，因而，理论上普遍以为该办法也是我国现在调整土地一级开发活动的最高层级的标准性文件。但《土地储藏办理办法》没有对企业参加土地一级开发进行详细的规则，也没有处理土地一级开发中企业的位置和商场机制的运用等问题。

　　在当地层面，尽管大部分地区均针对土地一级开发活动出台了相关当地政府规章或其他标准性文件，可是因各地对土地一级开发的了解不尽相同，各地对企业是否能够参加土地一级开发以及参加开发的收益等问题的规则相去甚远。

　　综上，就我国土地一级开发立法状况，可总结如下：榜首，我国关于土地一级开发的最高层级的立法仅为部门规章，立法层级较低；第二，各地在立法中对企业是否能够参加土地一级开发以及参加后的收益分配等问题的规则各不相同，造成了土地一级开发立法的紊乱局势。

　　笔者以为，立法者有必要针对土地一级开发活动专门拟定法令进行标准，或许在现有法令的根底上找到土地一级开发能够适用的更高层级的法令标准，然后确保土地一级开发实践的一致、土地一级开发主体的合法利益以及土地一级开发商场化的有用运作。

　　如上文所述，我国现在关于土地一级开发的最高层级立法为《土地储藏办理办法》。除此之外，无论是《土地办理法》、《物权法》等法令均没有对土地储藏、土地收拾或土地前期开发等事宜进行规则。我国《立法法》规则，部门规章的效能低于宪法、法令和行政法规，与当地政府规章具有平等效能。因而，作为部门规章的《土地储藏办理办法》并不足以标准和一致全国的土地一级开发行为，任何省级人民政府均可依据当地的实际状况拟定与土地一级开发相关的当地政府规章。由此可见，现在我国土地一级开发的立法层级较低，导致动辄出资数十亿甚至上百亿的土地出资范畴所适用的法令法规缺少满意的权威性和安稳性，从而增加了土地一级开发活动的法令危险。

　　《土地储藏办理办法》没有对企业是否能够参加土地一级开发，参加形式以及收益形式等问题作出清晰规则，而是将标准详细施行事宜的权限授权给了当地。正是由于国家层面关于企业参加土地一级开发规则的缺失，导致各地关于土地一级开发的规则不一致，从而导致各地就企业参加土地一级开发的办法以及利益分配等问题存在极大差异。

　　在我国土地一级开发的实务操作中，当地政府或土地办理部门对挑选何种土地一级开发形式有很大的自在，在土地一级开发的运转上缺少揭露通明的竞赛机制。实践中当地政府往往是经过政府直接授权，或与企业签署协作合同的办法引入出资方。在这种形式下，由于政府在土地一级开发中享有较大的权利寻租空间，尤其是政府协议挑选企业协作进行土地一级开发的办法，很简单导致不公平以及糜烂现象，也导致了土地财务的愈演愈烈。

　　关于“政府收购”（government procurement）的界说，我国学者大多从收购主体、收购目标、资金来源、收购意图等方面进行界定。通说的观念以为，所谓政府收购，亦即公共收购，是指各级政府为了展开日常政务活动或为大众供给公共服务的需求，在财务的监督下，以法定的办法、办法和程序，从商场上为政府部门或所属公共部门购买货品、工程或服务的行为。 而所谓政府收购准则，则是指标准政府收购行为的一系列法令、法规和方针的总称。

　　政府收购直接面临商场，会对社会的出产和作业产生影响，因而，从财务办理理论上讲，政府收购准则归于购买性开销方针的组成部分。而依据购买性开销方针的要求，购买性开销能够经过政府收购准则进行标准和办理的，应当尽量采纳政府收购的办法，由于政府收购的准则规划（揭露通明，有用竞赛）能够进步财务资金的运用效益，而且有用避免糜烂。因而，扩展政府收购的规模，将包含土地一级开发在内的更多的政府购买性开销归入政府收购规模，是政府收购准则和财务办理的客观需求和发展趋势。

　　如上文所述，现阶段我国土地一级开发实务中存在着立法层级低，开发形式紊乱和开发进程缺少揭露性和通明性等缺陷。而将土地一级开发归入政府收购法进行标准，则能够补偿上述缺陷：

　　（1）《政府收购法》是全国人民代表大会常务委员会经过的法令，依据我国《立法法》的规则，全国人民代表大会常务委员会依法行使国家立法权，其拟定的法令的效能高于国务院的行政法规、部门规章及当地政府规章、当地性法规等标准性文件。因而，假如将土地一级开发归入政府收购法进行调整，则将使土地一级开发在法令适用上有较高层级的法令根底，也从根本上确保了土地一级开发法令及方针的权威性和安稳性。

　　（2）《政府收购法》对政府收购办法、政府收购程序、政府收购合平等进行了清晰的规则，因而，假如将土地一级开发归入政府收购法进行调整，将有利于完结土地一级开发形式的一致，有利于清晰合同各方的权利义务，从根本上改动现阶段土地一级开发形式紊乱的局势。

　　（3）《政府收购法》第三条便开宗明义的规则：“政府收购应当遵从揭露通明准则、公平竞赛准则、公平准则和诚笃信用准则”。因而，假如将土地一级开发归入政府收购法进行调整，将有用的标准土地一级开发行为，使土地一级开发做到公平公平、揭露通明和有用竞赛，从准则保证土地一级开发活动的健康发展。

　　通说以为，政府收购一般具有收购主体的特定性、收购资金来源的公共性、收购意图的非盈余性等特征。咱们以为，土地一级开发活动彻底符合政府收购的各项特征，因而，彻底能够归入政府收购的规模，经过政府收购法进行标准和办理。就土地一级开发和政府收购特征上的符合，现详细剖析如下：

　　《政府收购法》第15条规则：“收购人是指依法进行政府收购的国家机关、事业单位、集体组织。”因而，政府收购的主体是国家机关、事业单位或其他集体组织。

　　从实践上看，土地一级开发的托付主体一般是政府的国土资源办理部门或其部属的土地储藏组织。政府国土资源办理部门归于国家机关，而土地储藏组织的性质，依据《土地储藏办理办法》第3条的规则，是隶归于国土资源办理部门的事业单位。 如上所述，土地一级开发的托付主体一般是国土资源办理部门（国家机关）或土地储藏组织（事业单位），二者均能够作为政府收购主体，因而土地一级开发的托付主体是彻底有资历作为政府收购主体的。

　　《政府收购法》直接清晰规则政府收购是“运用财务性资金”的行为。政府收购是财务开销的重要组成部分，需求经过财务预算后组织开销。而财务收入首要是来自于纳税人的税收、土地出让的收入以及政府的公共收费等。由此可见，政府收购的资金来源具有公共性。

　　企业参加土地一级开发取得的本钱返还和收益，在实践中首要是经过土地出让收入进行付出的。而依据《国务院办公厅关于标准国有土地运用权出让出入办理的告诉》的相关规则，土地出让收入要经过财务预算组织开销。因而，土地储藏组织托付企业进行土地一级开发运用的资金也归于公共资金。可见，从资金来源的视点考虑，土地一级开发与政府收购的资金来源均具有公共性。

　　政府收购的意图是为了展开日常政务活动或为大众供给公共服务的需求，并不具有盈余意图。而在土地一级开发中，从国土资源办理部门或土地储藏组织的视点讲，其进行土地一级开发的意图首要是为完结土地平整作业，使其到达可供出让的标准。从这个视点了解，土地一级开发是将“生地”变成“熟地”的开发和办理活动。因而，作为具有公共办理功能的政府机关或事业单位，其托付企业进行土地一级开发活动的意图是为了实行其土地办理的行政责任，并非为盈余意图。尽管土地储藏的“供给”环节中政府将土地运用权出让的进程的确产生了土地增值的问题，并使得政府获益，可是，本文所谓“土地一级开发”仅指土地储藏进程中的“前期开发”环节，其首要意图是实行政府对土地的办理责任，而非经过土地一级开发使政府盈余，此点与土地进入“供给”环节后的盈余性天壤之别。因而，国土资源办理部门或土地储藏组织托付企业进行土地一级开发活动和政府收购均是非盈余性的活动，从意图上看，二者也是相符的。

　　经过政府收购和土地一级开发特征的比照剖析，咱们能够发现，土地一级开发彻底符合政府收购的特征。一起，依据《政府收购法》的规则，政府收购的目标为货品，服务或工程。《政府收购法》对“工程”的概念进行了狭义的解说，即“指建造工程，包含修建物和构筑物的新建、改建、扩建、装饰、撤除、补葺等”。可是，此种狭义的罗列式界说因其罗列规模过窄而饱尝争议。咱们以为，土地一级开发项目彻底能够算作“工程”，将其归入政府收购规模是彻底可行的。

　　经过前文之剖析比较，笔者以为，土地一级开发与政府收购在特征上彻底相符，土地一级开发归入政府收购应无法令上的妨碍，而且归入政府收购能够从根本上补偿现在土地一级开发立法层级较低、实践操作形式紊乱、开发进程缺少揭露通明各种缺陷。

　　有鉴于此，笔者主张相关政府部门将土地一级开发项目归入政府会集收购目录，将土地一级开发作为政府收购的目标进行标准和办理，一起总结当地实践经验，当令修订《政府收购法》，扩展对“工程收购”的界说，使得土地一级开发归入政府收购规模具有更清晰也更安稳的法令根底。

　　土地一级开发是一项综合性的、杂乱的系统工程，也是国家对土地进行宏观调控的首要手法。在我国城市化的进程中，必将集合愈来愈多的社会资金参加其间。在这种发展趋势下，现有的土地一级开发方针现已无法满意实践需求而日益显得绰绰有余。笔者以为，将土地一级开发归入政府收购规模，并对《政府收购法》进一步修订和完善，将对健全土地一级开发准则，处理土地一级开发的现有问题供给新的途径。